“城市副中心经验”入选中国改革年度案例
【资料图】
地下是地铁换乘中心，地上是公交场站和酒店，屋顶还有一座漂亮的花园……
在地铁7号线群芳站南侧，环球影城北综合交通枢纽正在成长为北京城市副中心的新地标，它也是城市副中心“用地功能兼容与建筑复合利用”的创新典范。
△环球影城北综合交通枢纽效果图
过去一年，城市副中心45项年度改革要点任务全部完成，形成了一批可复制可推广有特色的制度创新、实践创新成果。
前不久公布的中国改革2022年度案例名单中，城市副中心“用地功能兼容与建筑复合利用”试点经验榜上有名。
“中国改革年度案例征集活动”已连续举办14届，围绕经济、政治、文化、社会、生态文明、党建等六大改革主线，在全国征集案例。本次入选的200个案例从全国2000个案例中脱颖而出，征集数量和入选数量均超出以往，其中，城市副中心改革经验作为北京唯一案例获评“中国改革2022年度市域改革案例”。
近年来，城市副中心打破思维定式，推动“用地功能兼容与建筑复合利用”创新改革，蹚出了一条超大城市转型升级的创新之路。
经验一
国土空间规划单一功能
向城市综合功能转型
副中心最具“烟火气”的住房社区，已经在宋庄进入幕墙施工收尾阶段，整体项目预计今年10月竣工。
作为本市首例行政办公用地兼容配套商业项目，城市副中心住房项目建成后，将成为集行政办公、商业配套、居住、养老、学校、公交场站为一体的大型社区。
这一功能复合的社区集合体，打破了传统社区营造模式，揭开了北京国土空间规划单一功能向城市综合功能转型的序幕。
△六合村行政办公地块项目
市规自委通州分局相关负责人说，在城市发展早期，街道更多服务于快捷的机动车流而非漫步的步行者，将城市机械地分割成居住、工作、休闲等单一功能区域。
这些功能单一的大街区降低了城市效率，迫使居民在不同区域间反复流动，而移动这些巨大的人流变成了城市的首要任务，并为此花费了巨大的人力、物力和财力，诸多的“城市病”也由此发生。可见城市发展思路需要从建设向运营转变。
然而，在传统土地用途分类为主要措施的土地开发管理模式下，土地在供应阶段往往仅对单一空间功能设置了规则，而与相对刚性的“分类”相比，灵活引导式的“混合”利用尚缺强有力的制度法规支持。在这样的背景下，“用地功能兼容与建筑复合利用”显示了越来越突出的优势。
△六合村行政办公地块项目 效果图参考
就拿城市副中心住房项目来说，首先，项目整合各项公共服务配套设施用地，将原街区控规中独立占地的残疾人托养所、邻里商业、文化设施、社会停车场等与家园中心合并建设，不再独立占地，提高了土地使用效率，优化了“一站式服务”的空间条件。
然后，将行政办公用房与商业设施合并建设，在解决职住平衡的同时，强化商业流线的纽带作用。最后，在步行街道空间内，让住宅与配套商业、公共服务进行竖向叠合，使街道空间成为了社区居民交互的场所，增强街道的活力，构建了一个不同以往的产居一体开放式街区。
“项目是在城市副中心控规指引下，以打造15分钟生活圈为依托，对这个巨大的居住社区进行重构，探索如何构筑一个充满活力、功能混合、职住平衡的新的城市社区。”相关负责人说。
不限于住房项目，城市副中心在基础设施项目建设中，也率先尝试“用地功能兼容与建筑复合利用”。
△通马路综合交通枢纽
通马路综合交通枢纽和环球影城北综合交通枢纽，原是城市副中心文化旅游区内的两个公交首末站，是环球度假区外部交通保障规划中的重要交通基础设施。
城市副中心控规实施后，因其毗邻轨道站点，自然资源禀赋优异，规自部门发挥规划引领作用，结合文化旅游区的功能定位及环球度假区的品牌价值，对其城市功能重新进行了研究。
将枢纽站由一个单一的交通基础设施打造成为涵盖了公交首末站、开放性商业、度假型酒店及城市配套服务设施为一体的城市服务综合体，有效承接环球影城商业外溢功能，形成环球度假区商业圈。
同时，围绕公共交通设施的商圈建设，引导市民绿色出行，减少碳排放，向绿色城市迈进。
经验二
创新土地供应模式
践行土地混合利用
总体方案显示，城市副中心住房项目依托轨道站点和“十”字相交道路，形成“一心四象限”总体布局，核心区四块用地的首二层设置商业裙楼与四个居住组团的商业步行街构建了“风车状”商业动线，行政办公用房坐落于商业裙楼之上，与底层商业泾渭分明又浑然一体。
“在一宗土地上包含了既需要通过市场供应的商业用房，又需要政府资源配置的行政办公用房，不失为规自部门打破思维定式的创新探索。”该负责人说。规划部门通过立体钉桩的办法，将二维土地平面模型升级为带有“Z轴”的三维立体模型。
经过精确的计算，将行政办公用房和社区商业用房按照建筑规模分摊的形式，提出分别按照划拨和协议两种方式进行土地供应，创新性地提出行政办公用房与商业用房竖向混合使用的方法和路径。
探索全市公益性基础设施配建一体化商业开发的招拍挂项目，城市副中心把通马、环北这两个交通枢纽项目推上可以载入史册的舞台。
△环球影城北综合交通枢纽效果图
按照土地分类的相关规则，交通基础设施一直以来都是以划拨的形式配置给城市交通管理部门进行建设并运营，而城市中常见的公交首末站供地存在着“先天不良”，即占地大、资金投入大、利用效率低，已不能适应现行城市运营需要。
鉴于此，市区多部门协同联动，首先细化研究项目的功能定位及规模控制、交通设施配备标准及交付标准，并将使用需求、运营需求等一并纳入供地条件，明确由土地竞得人建设并运营公益性交通设施。
其次，通过资金模型，推演经营性用房和公益性设施在建设和运营中的消耗和收益，指导将土地出让价格由每平方米一万多元折减至几千元，提升了项目的市场吸引力。
“这两个项目的成功建设，减少了政府基础设施投资成本，实现了为财政减负的目标。同时交通基础设施兼容经营性用房，也提高了城市土地的利用效率，优化了城市结构。”该负责人说。
△通马路综合交通枢纽效果图 仅供参考
通马、环北交通枢纽项目打破了以往枢纽用地单一使用主体模式，将建筑主体与枢纽运营主体紧密联系，促使建设单位向后期运营职能转移，多方位拓展延伸至商业经营、公服设施运营领域，打通规划、建设与使用运营的“最后一公里”，促使城市开发商向城市运营商转型。
经验三
破解城市用地瓶颈
营造“理想之城”
市规自委通州分局常务副局长郭宝峰表示，从深层次来看，“用地功能兼容与建筑复合利用”的最终目的便是指导人地系统可持续发展，通过“居住+商业”“办公+商业”“公服+商业”等多种形式，促进配套服务功能混合利用、统筹核算。
均衡的布局，可以就近满足居民工作、居住、休闲、交通、教育、医疗等需求，构建15分钟生活圈，提高公共服务设施的亲民性、便利性和实用性。“城市街道不再只具有通行功能，更是充满活力的慢行系统，让居民从封闭社区中走出来，从单一的居住者成为街道的守护者、管理者，从而促使城市更宜居。”
商务服务是城市副中心“3+1”主导功能之一，“用地功能兼容与建筑复合利用”也是聚焦城市副中心商务服务，培育消费城市的题中之意。
△张家湾车辆段综合利用项目 效果图
郭宝峰说，该模式应用十分广泛，其核心是将住宅、商业、办公与城市公共服务设施要素相融合，形成互利共生的关系网络，可以高效挖潜建设用地，织密城市道路商业网络，增加社区韧性，减少长通勤需求。
同时，兼容复合的商业更具有灵活性与适应性，能提供更多的就业岗位与发展机遇，为居住及工作在附近的市民营造消费氛围，有效拉动内循环。
城市副中心率先在住房和城市基础设施等重点项目中探索“用地功能兼容与建筑复合利用”，经过近年来实践，已经形成规划设计引领、土地供应政策支撑、多部门协同研究、提前谋划全周期运营的“城市副中心模式”，破解了超大城市用地瓶颈，长安街以东，一座“理想之城”正在崛起。
来源：北京通州发布、市规自委通州分局
编辑：王怡
责编：刘非非
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